12월 10일 스티븐 보즈워스 미국대북특별대표가 2박 3일간의 평양방문을 마치고 서울로 돌아왔다. 서울에서 가진 기자회견에서 그는 회담이 “매우 유용”(very useful)했다고 자평했다. 회담은 “솔직하고 실무적이었으며, 몇 가지 공동의 이해사항을 찾고 6자회담의 필요성과 역할, 그리고 2005년 성명의 이행의 중요성을 확인했다”고 했다. 다음 날 북한 외무성도 “6자회담 재개필요성과 9.19 공동성명 이행 중요성과 관련해 일련의 공동인식이 이룩됐다”고 했다.

그러나 언제 어떤 형태로 6자회담이 재개될 것인지, 재개되면 성과가 있을 것인지 등 확실한 것은 아직 없다. 확실한 것은 8년 만에 집권한 미국 민주당의 오바마 행정부와 북한 김정일 정권과의 대화가 마침내 시작됐으며, 그것은 북한 핵문제를 핵(核)으로 하여 전개될 것이라는 점이다. 앞으로는 어떻게 전개될 것인가? 그것을 짚어보기 위해 미국과 북한의 입장을 우선 따져볼 필요가 있다.

미국의 정책과 입장

오바마 행정부는 조지 W. 부시 전 행정부의 일방주의 외교로 인한 국제적 민심이반과 (미국발) 글로벌 금융위기에 따라 실추된 미국의 세계적 리더십 회복을 제1의 외교적 목표로 삼고 있다. 그를 위해 채택한 외교정책 기조가 소위 ‘스마트파워’ 외교전략이다.

이 전략은 첫째, 적극적인 설득과 비전제시를 위한 소프트파워 외교를 앞세운다. 오바마 대통령은 화해, 개발, 협력, 군축의 메시지를 가지고 전 세계를 누볐다. 고문을 금지하고 관타나모만 수용소 폐지를 명하였으며, 이집트에서 아랍과 이슬람권과의 화해, 아프리카에서 개발과 민주화의 메시지를 전했다. 그리고 미국이 소극적이던 에너지 안보와 기후변화 문제에 적극 임하면서 무엇보다 ‘핵 없는 세상’에 대한 비전과 청사진을 밝혔다. 그 결과 2009년 노벨평화상 수상자가 됐다.

둘째, 국제기구와 제도, 동맹과 동맹국, 경쟁국과 적성국을 아우른 적극적이고 세계적인 관여전략을 추진한다. 기존의 국제기구와 제도는 그 자체가 진화의 과정을 겪었더라도 미국이 주도하여 만들고 미국의 이익과 가치가 가장 크게 반영돼 있다. 그것들을 다시금 활용하는 한편 동맹국들에 대한 공약을 재확인하는 동시에 동맹이라는 제도적 자산을 활용한다. 그리고 러시아와 중국과 같이 껄끄러운 국가들을 적극 껴안고 무엇보다 쿠바, 이란, 북한과 같은 적성국에 대한 관여를 추진한다.

이렇게 볼 때 북핵문제 해결에 대한 미국의 의지는 더욱 강화됐다고 봐야 한다. 핵무기의 비확산은 ‘핵 없는 세상’ 비전의 핵심이기 때문이다. 동시에 그 방법으로 고립된 북한이 자멸할 지도 모른다는 희망적 사고(wishful thinking)를 벗어나 적극적인 관여를 택한다. 국무부 동아태차관보를 겸한 크리스토퍼 힐 대표가 고군분투했던 전 행정부와 달리 커트 캠벨 차관보외 보즈워스 특별대표, 성김 6자회담대표, 필립 골드버그 대북제재특사 등 많은 외교적 자산을 투여하고 제임스 스타인버그 국무부 부장관에게 총괄책임을 맡겼다.

북핵문제를 반드시 외교적으로 풀 수 있다는 확신이 있어서나 반드시 그래야겠다는 의지 때문은 아니다. 외교적 수단을 먼저 소진할 때 강압적 수단을 사용할 명분도 생기고 강압적 수단의 명분이 강화될 때 외교적 수단의 효과도 증진된다는 스마트파워 외교전략의 논리에 따라서다. 따라서 6자회담이 재개될 경우 미국은 보다 적극적이고 파격적인 행보를 취할 가능성이 높다.

북핵, ‘무장용 vs 협상용?’

한편 북한의 입장은 어떤가? 필자는 북한의 핵 프로그램이 ‘무장용’이어서 절대 포기하지 않을 것이라는 비관론과 ‘협상용’이기 때문에 외교로 풀 수 있다는 낙관론의 양분법을 거부한다. 무장용으로 출발했어도 상황이 여의치 않으면 협상을 통해 포기하고, 협상용으로 출발했더라도 상황의 전개에 따라 무장으로 갈 수도 있다고 본다. 그러나 대체로 북핵문제가 불거진 지난 20년 동안 북한의 핵 프로그램은 자체의 추진동력을 강화시켜 그것을 포기시키기가 더욱 어려워졌다고 본다.

그와 같은 상황은 더욱 진척됐다. 2009년에 들어와 북한은 진전된 로켓능력과 핵 능력을 실험을 통해 과시했다. 따라서 그것을 포기하지 못하겠다는 의지가 더 강화되었거나, 적어도 포기할 경우 추구할 대가는 더욱 커졌다. 따라서 북한은 미북평화협정 체결을 우선 내세우며 미국을 압박하고 있다. 한국을 그 과정에서 소외시키려는 노력은 여전하다.

그 밖의 상황은 분석하기가 대단히 어렵다. 2008년 이래 김정일 위원장 건강악화설이 분분하고, 후계구도가 본격 가동됐으며, 시장에 대한 통제를 강화하려고 노력한다는 정도가 알려져 있다. 그러한 상황이 북핵문제 해결에 어떻게 작용할 지는 짐작하기 어렵다. 그러나 어떠한 경우에도 핵무기 포기라는 전략적 결단을 내리고 이행하기 위한 국내적 조건이 나아졌다고 보기 어렵다.

북핵문제의 전망, ‘낙관 vs 비관’

이상과 같은 미국과 북한의 입장이 맞물려 향후 북핵문제를 포함한 북미관계는 어떻게 전개될 것인가? 일단 낙관론과 비관론 두 가지 전망으로 정리해보자.

낙관론의 근거는 대체로 두 가지다. 하나는 역사적 경험이다. 지난 번 민주당 행정부 집권기, 즉 클린턴 행정부 말기 2000년 10월, 1994년 10월 제네바 합의이후 조심스레 관리해 온 미북관계는 빌 클린턴 당시 대통령의 방북이 거론될 정도로 진전됐었다.

이후 역사의 장난으로, 즉 2000년 11월 미국 대선의 혼란과 공화당 조지 W. 부시 후보의 당선, 2001년 9월의 테러사태 등으로 그 역사는 180도 반전됐다. 이후 북핵문제는 갈수록 무거워지고 미북관계는 표류했다. 8년 만에 새로 집권한 민주당의 오바마 행정부는 역사의 수레를 되돌릴 수 있을 것이라는 기대가 있다.

둘째는 앞에서 본 오바마 행정부의 관여정책 기조다. 관여정책 기조는 첫째, 북핵문제 해결에 대한 미국의 정치적 의지를 강화시킨다. 둘째, 미국에 대한 북한의 불신을 완화시킬 수 있다. 셋째, 6자회담 가맹국 사이에 미국의 입지를 강화시킨다. 이것들이 맞물리면 6자회담은 과거보다 큰 추진력으로 굴러갈 수 있게 한다.

비관론의 근거도 첫째, 역사에 있다. 역사는 ‘경로의존적’으로 진행된다. 2009년 4월 북한이 개선된 장거리 로켓능력을 과시하고 5월 더 큰 핵폭탄을 터뜨렸다. 안보리 결의 제1874호는 2006년에 채택된 안보리 결의 1718호에 제재의 무게를 ‘누적적’으로 더했다. 그렇게 진행된 역사는 현실이다. 새로 재개된 대화는 그와 같은 역사적 현실에서 출발한다.

비관론의 둘째 근거는 협상의 논리와 상호성이다. 증진된 핵과 미사일 능력을 과시한 북한은 좀 더 나은 입지에서 협상에 임한다고 생각한다. 핵무기 없는 세상의 비전으로 노벨평화상을 받은 오바마 대통령에게 북한의 비핵화라는 목표는 타협의 여지가 없다. 안보리 결의 1874호의 채택과 효과적인 이행으로 북한에 대해 우월한 협상입지를 구축했다고 믿는다.

서로가 우월한 입지에 있다고 생각하는 협상이 쉬울 리 없다. 당연히 협상은 난항을 거듭한다. 난항의 과정 속에 북한은 자체의 추진동력에 따라 혹은 협상입지를 더욱 높이기 위해 핵능력을 강화하고 과시할 수 있다. 미국은 그에 대한 국제적 공조체제를 강화하고 그것을 바탕으로 북한을 더욱 몰아붙인다. 그 결과는 잘해야 교착이고 못하면 파국이다.

어느 쪽이든 빠른 진척을 기대하기는 어려울 것으로 보인다. 첫째, 미국과 북한 사이에 탐색과정이 예상되고 그 이후에도 협상이 본궤도에 들어서려면 어느 정도의 시간이 필요할 것이기 때문이다. 지난 부시 행정부의 경우 2003년에 시작된 6자회담은 2005년 9월에 가서야 모종의 성과를 냈다. 둘째, 미국과 한국은 그랜드 바겐, 포괄적 해결을 추구한다. 9.19합의에 포함된 다섯 가지의 이행합의를 한꺼번에 타결 짓겠다는 계획이다. 그 계획을 마련하여 북한을 제외한 5자 사이에 사전조율을 거쳐야 하는데 시간이 필요한 작업이다. 셋째, 포괄적 타결의 경우 그 내용이 많고 복잡할 수밖에 없다. 따라서 본격적인 협상이 열리더라도 그 과정은 길고 험난할 것으로 예상된다.

한국의 대책

따라서 우리는 미국, 중국 등과 물샐틈없는 공조를 구축하여 협상에 적극적으로 임하되 인내심을 가지고 접근할 필요가 있다. 북한의 핵 프로그램이 더 이상 진척되는 것을 막는 것을 제1차적 목표로 하고, 북한으로 하여금 자진하여 핵무기를 포기하도록 유도해야 한다. 핵을 개발하고 보유하는데 따르는 비용이 그것이 주는 효용에 비해 더 크다고 믿게 하는 방법이다. 그러려면 북한이 보기에 핵이 주는 효용이 작아져야 한다. 핵을 지키는 비용이 더 커져야 한다.

핵의 효용은 국제적, 국내적 측면을 망라한다. 그 국제적 효용은 첫째, 궁극적인 억제수단이다. 둘째, 그것이 주는 정치적 효과, 즉 국제사회 속에서의 위상제고다. 그 국내적 효용은 선군사상, 강성대국으로 표현되는 북한체제 우월성의 과시요 그것이 가져다주는 체제단속의 효과다.

핵의 비용은 직접적인 것도 있고 기회비용적인 것도 있다. 직접적으로 가뜩이나 어려운 와중에 핵무기의 개발과 보유는 소중한 외화자원의 투여를 필요로 한다. 작은 부담이 아니다. 기회비용은 그로 인한 국제적 고립이다. 국제사회와의 통합을 통해 실현할 수 있는 경제적 이득도 누리지 못하고, 어려운 경제를 살리기 위한 국제적 지원도 받지 못한다.

핵의 국제적 효용을 낮추려면 첫째, 핵으로써 억제하고자 하는 위협이 줄어야 하고, 둘째, 핵을 통한 정치적 효과가 작아져야 한다. 북미관계개선 등이 전자를 위한 방법이다. NPT 체제의 강화로 핵보유국이 강대국으로 인정되기보다 문제국가로 인식되는 환경이 조성 되면 후자를 위한 방법이 될 수 있다. 핵의 국내적 효용을 낮추려면 그것의 기회비용을 북한의 주민들로 하여금 깨닫게 하여 정치적 부담을 주는 방법이 있다.

핵의 직접적 비용을 높이려면 북한에 대한 제재를 강화하여 북한으로 하여금 물자와 기술에 접근하기 어렵게 만들어야 한다. 핵의 기회비용을 높이려면 핵을 안고는 고립이 불가피하다는 것을 인식시키는 동시에 고립된 북한이 부러워할 정도의 지역협력과 통합을 이루어야 한다.